[政府招商引资协议存在问题及示范文本的完善对策之我见] 由 [招商人@ZSR(www.cnzsr.com)]小编精心整理分享，供您参阅（仅限学习研究交流等参考使用）！希望能为您的学习工作提供有益帮助！本文所属栏目 [招商文秘]-[招商论文]，内容来源于 [360doc.com]，作者 [法悟大师兄]，转载请记得注明！

　　(四)示范文本中《投资合作协议》相关重点条款的理解与适用

　　投资合作协议是示范文本中涉及的三份协议中最重要最核心的一份协议，是由政府或开发区管委会与投资方签订的。该部分内容将着重从项目建设用地、项目扶持政策和双向约束机制三个方面对其进行重点阐述。

　　1.项目建设用地

　　(1)土地使用权取得方式

　　《协议出让国有土地使用权规定》(国土部令第21号)规定，在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让；但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。

　　《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土部令第39号)规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

　　根据上述规定，绝大多数情况下，投资项目(包括制造业项目、服务业以及其他经营性项目)的建设用地均需要通过招拍挂方式供地。因此，招商引资合同中一定要明确约定项目用地需按规定程序通过招拍挂方式取得，不能采取协议出让方式供地。

　　(2)用地规模预审

　　在招商引资意向阶段，县(市)区、开发区国土部门应提前介入。按照节约集约用地原则，结合投资情况、市场前景、产品工艺、税收预期、用地预期及在本行业中的排名等，开展用地规模预审，由开发园区填写《合肥市工业项目用地预审单》报市国土局审查，市国土局审查提出意见报市土委会领导审签后，方可签订入园入区协议(也即投资合作协议)。入园入区协议中的相关规划、产值(主营业务收入)、财税约束条款应一并写入土地出让合同之中。用地规模预审作为项目用地(计划)安排的依据，应根据项目建设周期及建设时序来统一规划，建多少，供多少，分期安排。

　　(3)地价

　　地价问题是招商引资合同中的敏感内容。投资合作协议是在招投标工作实际开展之前签订的，这时最终供地价格没有确定，而低于基准地价出让土地甚至零地价供地都是违规的，因此示范文本中约定投资方应当通过招拍挂方式依法取得项目建设用地的土地使用权。土地使用权性质为出让工业(商业、住宅)用地，采用挂牌方式出让的，挂牌价格不低于合肥市政府规定的最低挂牌价格，具体的挂牌价格我们放在补充协议中表述，并在补充协议中约定如投资方竞买成功，投资方应及时与合肥市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，土地价款以成交价为准。这样投资方必须通过竞买、摘牌等方式取得土地，对其成交价高于意向受让价的部分，只能通过其他扶持政策予以解决，不能直接通过减免出让金或者直接退让土地价款的方式处理。

　　(4)土地出让价格的评估坚持依法合规的原则

　　商业自持部分与商业出售部分和住宅部分，在评估地价时要分类评估、综合评定。对商业自持部分的要结合业态类型分类评估。对商业自持部分在地价评估方法上可采取成本法，即有基准地价的地区不得低于基准地价，没有基准地价的地区不得低于土地取得成本。

　　土地出让参考价、保留底价由市土地管理委员会集体决策确定。

　　(5)对转让土地使用权的限制措施

　　明确要求投资方所取得的项目建设用地只能用于本协议约定的项目建设，除非经协议双方协商一致并经过规划及国土资源管理部门批准，否则投资方不得以任何方式转让土地使用权(包括通过土地使用权出资、项目公司股权转让等方式间接进行转让)。因情势变更确需进行全部或部分转让的，受让方只能为政府或者政府指定的第三方。示范文本双向约束机制中还对此约定了限制性措施，包括要求退还已经兑现的扶持资金、取消尚未兑现的扶持政策直至收回土地等。实践中，投资商直接转让土地的情况较少，多数情况下是通过转让项目公司股权或者改变土地用途等方式间接进行转让。

　　2.项目扶持政策

　　(1)基本原则

　　普惠政策同“一事一议”相结合。市政府每年都修订出台的《合肥市加快新型工业化发展若干政策(试行)》、《合肥市促进服务业发展若干政策(试行)》、《合肥市促进现代农业发展若干政策(试行)》、《合肥市推进自主创新若干政策措施(试行)》等相关政策性文件所确定的扶持优惠政策是普遍适用的优惠政策，一般情况下不宜突破。但对符合“一事一议”条件的招商引资大项目，经市政府同意，在《2013年合肥市大项目招商引资导则》有限定性条件的优惠政策方面，以该导则确定的标准为底线的前提下，可以在上述普惠政策的基础上适当加大扶持力度。

　　(2)招商引资项目的扶持政策和扶持措施

　　招商引资项目的扶持政策和扶持措施主要包括：

　　一是从专项资金中直接拨付给项目公司启动资金

　　为留住并扶持大项目，示范文本约定投资方缴清土地出让金后的一定时间内，政府将根据项目情况，从专项设立的企业发展扶持基金中给予投资方一定金额的项目启动资金，用于扶持投资方项目建设，具体金额届时由双方另行签订补充协议予以明确。项目建设期内，该项资金作为政府向投资方提供的无息借款，项目按期建成达产并实现预期产值、税收等各项经济指标后，即转作政府给予投资方的奖励资金；若项目不能按期建成达产或者未能实现预期产值、税收等各项经济指标，则全额返还政府给予投资方的项目启动资金，并按照银行同期贷款利率支付利息；政府取消给予投资方的相应财政奖励包括财政奖励、人才奖励资金和减免/补贴的规费，已经给予的，投资方应当全额予以退还，并按照银行同期贷款利率支付利息。与此对应，补充协议中约定了项目启动资金具体金额，同时明确要求资金是在投资方签定项目用地《国有建设用地使用权出让合同》并付清土地价款及相关税费后支付给投资方，确保了资金的安全。

　　二是代建代垫厂房

　　为了帮助投资方解决资金困难问题，示范文本可以约定根据投资方需要，政府可以按照投资方要求为其代建厂房及相关配套设施，亦可根据投资方要求为其代垫全部或部分建设资金。投资方需要政府进行代建的，需向政府提供设计要求或设计方案，或者与政府共同委托相关单位进行设计，并指派相关人员参与工程建设管理。需要政府进行垫资的，应按同期银行贷款利率向政府支付利息。双方可就该等事项另行签订代建协议或代垫资金协议予以明确。

　　三是以地方税种纳税金额为参数给予财政资金扶持

　　《2013年合肥市大项目招商引资导则》对符合一事一议工业大项目的投资强度、税收、产值都有明确的最低标准。即四区工业园区、高新技术开发区、经济技术开发区、新站综合试验区投资强度不低于400万元/亩、税收不低于30万元/亩；合肥巢湖经济技术开发区、五县(市)投资强度不低于300万元/亩、税收不低于20万元/亩；产值应根据不同产业情况在土地出让合同中另行约定。对符合一事一议的工业和现代服务业大项目，县(市)区、开发区要对项目进行十年税收收益分析，在此基础上进行投入产出分析。按照不做亏本买卖、合肥市利益最大化为原则，与项目投资方进行项目谈判。根据项目投入产出分析情况和市级财政优惠政策上限确定企业财政奖励政策，不得突破。项目实际获得的财政奖励和市级财政奖励政策上限的差额部分，奖励给县(市)区、开发区。

　　所以示范文本中的财政奖励是政府负责根据项目公司量产后实际税收贡献情况来落实具体财政奖励金额，同时在补充协议中约定的具体减免时间不能突破导则中工业大项目最高按企业增值税和企业所得税我市留成部分5免5减半的等额资金标准进行奖励，现代服务业大项目增值税、营业税和企业所得税3减半的等额资金标准进行奖励。

　　四是人才奖励

　　为了吸引和留住人才，示范文本针对专家高管的奖励问题，约定政府负责根据项目公司专家及高级管理人员实际税收贡献情况落实人才奖励政策，具体金额按年测算。上述奖励资金由政府支付给投资方，由投资方专项用于对上述对象的奖励，具体奖励标准在补充协议中约定；针对高学历人才补贴问题，对投资方从合肥市行政区域外引进到投资方工作并签订若干年以上劳动合同、具有正高级职称或博士学位的人才，政府将帮助投资方向合肥市相关部门申请给予一定的安家补贴；此外针对子女入学问题，政府还可以许诺每年帮助投资方解决高端人才学龄子女在合肥市一类/普通公立幼儿园、优秀的小学、初中及高中入学就读名额。

　　此外在融资支持、规费减免、用工保障以及公租房的安排方面都可以根据谈判给予一定的政策扶持。但所有各种各样的扶持优惠政策都不能超过奖励资金的总额限定条款的金额。以利于政府在提供各种优惠政策时合理的权衡和总量的把控。

　　3.双向约束措施

　　在起草招商引资合同示范文本的过程中，我们对近年来重大招商引资项目合同中的做法和经验进行了全面梳理和总结，通过进一步的法律论证和内容提炼，对其中合法合规且具备可操作性和普遍适用意义的内容全面进行吸收，并进行进一步细化和完善，在此基础上，初步拟定了示范文本关于“双向约束”的相关条款。就此，现作出如下几点说明：

　　(1)关于“双向约束”的基本机制

　　所谓“双向约束”，原本是管理学上关于绩效目标考核的一个概念，其基本涵义是，通过设置合理的考核目标值，同时约束被考核者和管理者(考核者)，从而使得在理性的驱动下，双方都朝着使得预设目标与实际业绩完全吻合的方向去努力。

　　在招商引资合同中引入“双向约束”机制，其积极意义在于，一方面使得作为被考核者的投资商所承诺的投资强度、投资进度、投资产出等各项经济指标符合“合理最大化”的原则，另一方面使得作为考核者的政府部门能够根据投资商的“合理最大化”承诺，理性掌握给予其优惠和扶持政策的程度。由于在招商引资活动中，政府部门与投资商之间的关系实际上体现为法律意义上的合同关系，而并非管理学意义上的管理者与被考核者的关系，因此这种“双向约束”机制能借助法律上的违约责任追究机制来实现。从这个意义上讲，招商引资中的“双向约束”机制，必须体现为刚性的合同条款。

　　(2)关于“双向约束”条款的可执行性问题

　　基于上述原理，我们在拟定相关合同条款时，首先考虑的是实际可执行性问题，即：首先，条款本身必须合法有效且与“合同相对性原则”不相冲突；其次，相关权利义务必须是民事权利义务，能够适用民事法律调整且具备可诉性；第三，考核指标必须可以量化或者易于做出认定，“双向约束”的内容必须对等；第四，“双向约束”的重点在于违反合同中约定的双方权利义务，对法律法规已经明确规定相关法律责任的尽量不作约定。

　　(3)关于具体措施

　　一是关于考核指标

　　为保证可操作性，重点考虑将投资协议及其附件所列明的投资规模、投资强度、建设进度及相关经济指标等刚性指标作为约束条件，同时设定双向约束的考核及认定期限。

　　二是对政府部门的约束

　　政府部门在招商引资合同中的刚性指标主要有两项：一是按约定条件、约定时间和法定程序提供建设用地；二是按协议承诺兑现给予投资商相应的优惠、扶持和奖励政策。

　　对于第一项指标，由于一方面是投资商进行投资的前提条件，且可能存在替代履行的问题，因此我们考虑的约束措施主要是给予相应的经济补偿；对于第二项指标，实际上完全属于违约责任的范畴，可以直接通过司法途径寻求救济，因此未再约定约束措施。

　　三是对投资商的约束

　　约束行为主要体现在五个方面，一是不能按期开工建设；二是不能按时完成项目建设进度、达产目标和相关经济指标；三是擅自改变土地用途或擅自转让土地使用权；四是实际缴纳税收没达到约定标准；五是存在重大违法行为。由于土地实际上是由投资商以有偿出让方式取得，因此在招商引资合同中，政府的真正对价只有已经给予的有关优惠、扶持和奖励政策。因此在对投资商的约束措施上，我们首先考虑的是要求退还因享受相关政策而获取的经济利益，其次是支付违约金，最终是依法收回土地。至于其他约束措施，一方面由于难以与刚性的考核指标挂钩，另一方面也难以实际落实，同时也由于可能超出民事法律关系的范畴或者超出双方法律关系的范畴，不具备可诉性，因此未再过多进行约定。

　　同时，为了能够落实约束措施，我们在协议中约定了由双方各自指派相关人员组成项目建设考核评估小组，按照开工建设、试产、投产、量产、达产等关键时点对项目建设及运营情况进行考核评估，并以此作为落实的依据。

　　4.关于有效控制政府招商引资法律风险的几点提示

　　此外，我们在审查招商引资合同中，要站在政府的角度，多鼓励公平竞争，政府不要轻易做出排他性、歧视性承诺，杜绝政府违规担保行为；如果招商项目涉及特许经营的，要严格履行法定程序；最后多在实际工作中探索利用市场化手段扶持招商引资项目，审慎把握财政资金介入非公共项目建设的尺度，防止财政资金实际承担企业经营风险。从既往招商引资项目的经验和教训看，财政资金通过直接借款扶持项目建设的潜在风险较大，一旦项目出现问题，政府以债权人身份往往难以有效保全债权。因此，在招商过程中，政府应多帮助企业设计结构性融资方案，政府资金可以通过阶段性入股并适时退出、信托投资、融资租赁方式等支持项目建设。一方面可以使得扶持手段市场化，最大限度规避违规风险，另一方面也可以取得优于债权人的法律地位，更有利于保障财政扶持资金的安全。

　　从严格意义上来说，签好招商引资项目合同并不是招商工作的终结，只有当合作双方或多方均获得了各自的收益，得到了合理的回报，招商工作才算有了圆满的结果。我们现在所做的这些工作最终目的就是为了降低政府风险，实现政企双赢。而这个过程还有很多矛盾需要用制度、用智慧去化解排除，本人也会继续在实际工作中不断发现问题，探索解决之道。

　　参考文献：

　　【1】 卢进勇著：《政府与企业招商引资战略和操作实务》

　　【2】 张鸿儒著：《招商选资的经营管理》

　　【3】 李伟林著：《现代服务业与招商引资创新方法和技巧》

　　【4】 李伟林著：《市县如何进行产业链招商》